DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
25 mars 2015 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents afférents à une procédure de contrôle des aides d’État – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Obligation de procéder à un examen concret et individuel – Intérêt public supérieur – Accès partiel »
Dans l’affaire T‑456/13,
Sea Handling SpA, établie à Somma Lombardo (Italie), représentée par Mes B. Nascimbene et M. Merola, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par MM. D. Grespan et C. Zadra, puis par M. Grespan et Mme F. Clotuche-Duvieusart, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 12 juin 2013 refusant à Sea Handling l’accès à des documents afférents à une procédure de contrôle d’aides d’État,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de M. M. Prek (rapporteur), président, Mme I. Labucka et M. V. Kreuschitz, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 juin 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, Sea Handling SpA, est une société italienne ayant son siège social à Somma Lombardo (Italie), exerçant des activités d’assistance en escale aux aéroports de Milan Malpensa et de Milan Linate, desservant Milan (Italie).
2 Dans la décision C (2012) 9448 final de la Commission, du 19 décembre 2012, déclarant incompatible avec le marché intérieur l’aide accordée par Sea SpA en faveur de sa filiale Sea Handling SpA (aide d’État nº 14/2010, ex NN 25/2010) (ci-après la « décision du 19 décembre 2012 »), la Commission européenne a considéré les augmentations de capital effectuées par la société Sea SpA en faveur de la requérante comme constituant une aide incompatible avec le marché intérieur.
3 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 mars 2013, la requérante a formé un recours visant à obtenir l’annulation de la décision du 19 décembre 2012 (affaire T‑152/13, Sea Handling SpA/Commission). Cette même décision a fait également l’objet de deux autres recours actuellement pendants devant le Tribunal (affaires T‑125/13, Italie/Commission, et T‑167/13, Commune de Milan/Commission).
4 Le 27 février 2013, la requérante a présenté à la Commission une demande d’accès aux documents en vertu de l’article 6 du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43).
5 Les documents auxquels la requérante souhaitait avoir accès concernaient la procédure administrative de contrôle des aides d’État, qui avait conduit à la décision du 19 décembre 2012, et comprenaient en particulier la plainte déposée le 13 juillet 2006, à l’origine de la procédure d’enquête, un addendum à cette plainte en date du 2 juillet 2007 et la correspondance échangée entre la plaignante et la Commission durant l’enquête.
6 La requérante a justifié la demande d’accès aux documents et son caractère urgent par le souci d’exercer plus efficacement ses droits de la défense dans le cadre du recours contre la décision du 19 décembre 2012, dont le délai de dépôt allait expirer peu après.
7 Par lettre du 3 avril 2013, à la suite du silence gardé par la Commission sur sa demande, la requérante a déposé une demande confirmative en vertu de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001. La Commission en a accusé réception le jour même, mais l’a qualifiée de nouvelle demande. À la suite de la précision apportée par la requérante en ce qui concerne le fait qu’elle avait déjà envoyé une précédente demande, les deux demandes ont été enregistrées le 5 avril 2013 et la Commission a répondu qu’elle allait prendre position sur la demande confirmative dans un délai de 15 jours ouvrables.
8 Le 25 avril 2013, la Commission a envoyé une lettre à la requérante l’informant que ledit délai avait été prorogé jusqu’au 23 mai 2013. Cette dernière a envoyé un courriel le 8 mai 2013 par lequel elle a rappelé à la Commission qu’elle n’avait toujours pas eu de réponse à sa demande d’accès aux documents et qu’elle se réservait le droit d’agir en justice à défaut de réponse.
9 Par courriel du 23 mai 2013, la Commission a informé la requérante qu’il ne lui était pas possible de répondre dans ce délai, car la consultation de ses services en interne n’était pas encore achevée. Le 28 mai 2013, la requérante a envoyé à la Commission un nouveau rappel, dans lequel elle a exprimé ses regrets pour ce retard annoncé nonobstant l’urgence dont elle avait pu faire état.
10 Le 12 juin 2013, la Commission a adopté la décision refusant à la requérante l’accès aux documents concernant la procédure de contrôle d’aides d’État (ci‑après la « décision attaquée »), visés par la demande de la requérante, en vertu de l’article 4 du règlement n° 1049/2001.
Décision attaquée
11 Dans la décision attaquée, la Commission a constaté que les documents demandés par la requérante faisaient partie du dossier de la procédure de contrôle de l’aide d’État accordée à la requérante et que celle‑ci avait attaqué la décision sur l’incompatibilité de ladite aide avec le marché intérieur devant le Tribunal. Au point 3 de la décision attaquée, la Commission a conclu que la divulgation de tels documents était exclue en vertu des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001.
12 En ce qui concerne l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, à savoir la protection des objectifs des activité d’inspection, d’enquête et d’audit, le point 3.1, sous a), de la décision attaquée fait référence au fait que, dans les procédures de contrôle des aides d’État, l’article 20 du règlement (CE) nº 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), ne prévoit aucun droit d’accès au dossier pour les parties intéressées autres que l’État membre concerné. Ensuite, la Commission a invoqué l’applicabilité de la présomption générale de confidentialité aux documents relevant de la procédure de contrôle des aides d’État, telle qu’établie par l’arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rec, ci-après l’« arrêt TGI », EU:C:2010:376), en rappelant que la requérante n’avait fourni aucun élément permettant de la renverser. Elle a souligné que, tant que le recours à l’encontre de la décision sur la compatibilité de l’aide était en cours, la procédure d’enquête était susceptible d’être rouverte et que, dans de telles circonstances, ladite présomption était applicable.
13 S’agissant de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, au point 3.1, sous b), de la décision attaquée, la Commission a rappelé que l’effectivité des procédures de contrôle des aides d’État dépendait largement des informations fournies par les parties intéressées et par l’État membre et que si de telles informations n’étaient pas protégées par la confidentialité, la disponibilité desdites parties à contribuer à l’enquête serait remise en question. De plus, la Commission a souligné que le type de documents échangés était susceptible de contenir des informations commerciales sensibles couvertes par le secret d’affaires. Ensuite, elle a invoqué la présomption générale de confidentialité également au regard de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux des entreprises, telle que reconnue, dans le domaine des concentrations, par la jurisprudence dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, Rec, EU:C:2012:394), en la jugeant applicable par analogie au domaine des aides d’État.
14 Au point 3.2 de la décision attaquée, la Commission a examiné la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents demandés par la requérante en ne l’estimant pas envisageable dès lors que lesdits documents étaient manifestement et entièrement couverts par la présomption générale de confidentialité et qu’ils n’étaient donc soumis ni entièrement ni partiellement à l’obligation de divulgation.
15 Enfin, au point 3.3. de ladite décision, la Commission a considéré qu’il n’existait aucun intérêt public supérieur qui justifierait, en l’espèce, la divulgation desdits documents et que la requérante n’était pas parvenue à démontrer qu’un tel intérêt existait.
Procédure et conclusions des parties
16 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 août 2013, la requérante a introduit le présent recours. Le mémoire en défense a été déposé le 28 octobre 2013.
17 Par lettre du 22 novembre 2013, la requérante a renoncé au dépôt d’une réplique, en vertu de l’article 47, paragraphe 1, et de l’article 52, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, lus conjointement.
18 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 6 juin 2014.
19 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– ordonner à la Commission de divulguer les documents demandés ;
– condamner la Commission aux dépens.
20 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
21 À l’appui de son recours, la requérante soulève cinq moyens. Le premier est tiré de la violation de l’article 7, paragraphes 1 et 3, et de l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001, de la violation de l’obligation de motivation ainsi que de la violation des articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Le deuxième est tiré d’une erreur dans l’interprétation et l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 et de la violation de l’obligation de motivation. Le troisième est tiré d’une erreur dans l’interprétation et l’application de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001 et de la violation de l’obligation de motivation. Le quatrième est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 et du principe de proportionnalité. Le cinquième est tiré de la violation de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001, du principe de proportionnalité ainsi que de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 7, paragraphes 1 et 3, et de l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001, de la violation de l’obligation de motivation ainsi que de la violation des articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux
22 La requérante déplore la manière dont la Commission a traité sa demande d’accès aux documents. La procédure aurait, en effet, été viciée par des dépassements répétés des délais impartis par l’article 7, paragraphe 1, et l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, par des périodes injustifiées de silence et par des prorogations non correctement motivées. D’une part, la Commission n’aurait pas pris position sur la première demande d’accès, en violation de la procédure d’accès aux documents structurée en deux phases et de l’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 1049/2001. D’autre part, même après la demande confirmative, la Commission aurait violé l’article 8, paragraphes 1 et 2, dudit règlement, par des prorogations des délais prévus tardives, illégales et viciées par un défaut de motivation. Ces graves vices procéduraux auraient empêché la requérante de se faire entendre au cours de la procédure sur les présomptions sur lesquelles se fondait la décision attaquée et, en dernier ressort, auraient porté atteinte à ses droits fondamentaux à une bonne administration et à une protection juridictionnelle effective, garantis respectivement par les articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux, en ce qu’elle n’aurait pas pu utiliser les documents faisant l’objet de sa demande d’accès afin d’élaborer sa défense dans le cadre du recours formé à l’encontre de la décision du 19 décembre 2012, déclarant l’illégalité de l’aide dont elle serait bénéficiaire.
23 La Commission ne conteste pas le dépassement des délais, mais conteste, en substance, d’une part, la recevabilité du grief concernant la violation de l’article 7 du règlement° 1049/2001 et, d’autre part, le fait que ledit dépassement puisse avoir comme conséquence l’annulation de la décision attaquée.
24 À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, il est prévu ce qui suit :
« […] Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l’enregistrement de la demande, l’institution soit octroie l’accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l’article 10, soit communique au demandeur, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel et l’informe de son droit de présenter une demande confirmative conformément au paragraphe 2 du présent article. »
25 L’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 prévoit que, « [e]n cas de refus total ou partiel, le demandeur peut adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution, une demande confirmative ».
26 Selon l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, « [l]’absence de réponse de l’institution dans le délai requis habilite le demandeur à présenter une demande confirmative ».
27 L’article 8 du règlement n° 1049/2001 est libellé comme suit :
« 1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l’enregistrement de la demande, l’institution soit octroie l’accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l’article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l’accès, l’institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose, à savoir former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou présenter une plainte au médiateur, selon les conditions prévues respectivement aux articles 230 et 195 du traité CE.
2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables.
3. L’absence de réponse de l’institution dans le délai requis est considérée comme une réponse négative, et habilite le demandeur à former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou à présenter une plainte au médiateur, selon les dispositions pertinentes du traité CE. »
28 La procédure d’accès aux documents se déroule en deux temps. La réponse à une demande initiale d’accès aux documents ne constitue qu’une première prise de position, conférant aux requérants la possibilité d’inviter la Commission à réexaminer la position en cause, et seule la mesure adoptée par la Commission en réponse à une demande confirmative, qui remplace la prise de position initiale, présente la nature d’une décision et est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts des requérants et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE (ordonnance du 15 février 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑208/11 P, EU:C:2012:76, points 29 et 30, et arrêt du 19 janvier 2010, Co‑Frutta/Commission, T‑355/04 et T‑446/04, Rec, EU:T:2010:15, points 34 et 35).
29 En l’espèce, la requérante allègue l’existence d’une violation des délais prévus par l’article 7, paragraphes 1 et 3, et l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001, notamment à l’occasion de l’adoption par la Commission tant de la réponse à sa demande initiale qu’à sa demande confirmative.
30 Il est constant que les délais prévus par les dispositions susvisées ont été violés.
31 Toutefois, les griefs de la requérante concernant les conséquences de la violation des délais prévus par l’article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 1049/2001 sur son aptitude à faire valoir son point de vue sur l’applicabilité de la présomption de confidentialité dans le cas d’espèce ne sauraient prospérer. En effet, à cet égard, il suffit de souligner que l’article 7, paragraphe 4, dudit règlement prévoit expressément que le non-respect desdits délais et le silence de l’institution habilitent la partie demanderesse à présenter une demande confirmative, dans le cadre de laquelle elle est en mesure de pleinement faire valoir son point de vue. En l’espèce, la requérante a fait une telle demande.
32 En outre, en ce que la requérante fait grief à la Commission de ne pas avoir répondu à sa demande confirmative dans le délai prévu par l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, il convient de rappeler que cette absence de réponse a entraîné la formation d’une décision implicite de rejet, conformément à l’article 8, paragraphe 3, dudit règlement, qui pouvait être attaquée par la requérante. La requérante a toutefois omis de le faire en l’espèce.
33 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, le délai prévu par l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001 a un caractère impératif et ne saurait être prolongé en dehors des circonstances prévues à l’article 8, paragraphe 2, dudit règlement, sauf à priver cet article de tout effet utile, puisque le demandeur ne saurait plus exactement à partir de quelle date il pourrait introduire le recours ou la plainte prévus à l’article 8, paragraphe 3, de ce règlement (arrêt du 10 décembre 2010, Ryanair/Commission, T‑494/08 à T‑500/08 et T‑509/08, Rec, EU:T:2010:511, point 39).
34 Il en découle que, en l’espèce, des lettres successives de prorogation du délai ne sauraient valablement prolonger celui‑ci et l’absence de réponse de la Commission à l’issue du délai prolongé doit donc être considérée comme une décision implicite de refus d’accès (voir, en ce sens, arrêt Ryanair/Commission, point 33 supra, EU:T:2010:511, point 40).
35 En outre, il convient de rappeler que le fait que, à l’expiration du délai prévu par l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, l’absence de réponse de la Commission doit être considérée, en application du paragraphe 3 de ce même article, comme une décision implicite de rejet n’a pas pour effet de priver la Commission du pouvoir d’adopter une décision explicite de rejet (voir, en ce sens, arrêts Ryanair/Commission, point 33 supra, EU:T:2010:511, point 50, et Co‑Frutta/Commission, point 28 supra, EU:T:2010:15, points 56 à 59).
36 En effet, le mécanisme d’une décision implicite de rejet a été établi afin de pallier le risque que l’administration choisisse de ne pas répondre à une demande d’accès à des documents, et non pour rendre illégale toute décision tardive. Au contraire, l’administration a, en principe, l’obligation de fournir, même tardivement, une réponse motivée à toute demande d’un administré. Une telle solution est conforme à la fonction du mécanisme de la décision implicite de rejet qui consiste à permettre aux administrés d’attaquer en annulation l’inaction de l’administration en vue d’obtenir une décision motivée de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt Co‑Frutta/Commission, point 28 supra, EU:T:2010:15, point 59).
37 Une telle interprétation n’affecte pas l’objectif de protection des droits des administrés poursuivi par l’article 296 TFUE et ne permet pas à la Commission d’ignorer les délais impératifs fixés par le règlement n° 1049/2001. En effet, la réparation d’un éventuel préjudice causé par le non‑respect des délais de réponse pourra être recherchée devant le Tribunal, saisi d’un recours en indemnité (arrêt Co‑Frutta/Commission, point 28 supra, EU:T:2010:15, point 60).
38 Il ressort de ce qui précède que la Commission pouvait valablement prendre la décision attaquée et que cette dernière, bien que tardive, ne saurait être annulée sur la base de l’irrégularité procédurale constituée par les dépassements des délais susmentionnés, pour regrettables qu’ils soient.
39 Compte tenu de ce qui précède, le grief concernant la violation des délais prévus par l’article 7, paragraphes 1 et 3, et l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001 doit être écarté.
40 S’agissant du grief tiré d’une insuffisance de motivation des actes ayant prorogé les délais de réponse de la Commission, dans la mesure où il a été conclu que lesdits dépassements des délais, pour regrettables qu’ils soient, sont sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, il suffit de relever qu’une telle insuffisance de motivation est également dépourvue d’incidence sur la légalité de la décision attaquée.
41 Enfin, pour autant que la requérante reproche à la Commission d’avoir, par les dépassements des délais analysés ci-dessus, méconnu également les articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux, concernant les droits à une bonne administration et à une protection juridictionnelle effective, en premier lieu, il y a lieu de rappeler que le règlement n° 1049/2001 n’a pas pour objet d’édicter des règles destinées à protéger l’intérêt spécifique que telle ou telle personne pourrait avoir à accéder à un document. Il en découle que l’intérêt particulier d’une personne à obtenir la communication de documents ne saurait être pris en compte par l’institution appelée à se prononcer sur la question de savoir si la divulgation au public de ces documents porterait atteinte aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001 et à refuser, en pareil cas, l’accès sollicité (voir, en ce sens, arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, Rec, EU:C:2007:75, point 43).
42 En effet, conformément à l’esprit du principe général d’accès aux documents tel que consacré à l’article 15 TFUE et en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, les bénéficiaires du droit d’accès aux documents des institutions sont « tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre ». Il en ressort que ce règlement a vocation à garantir l’accès de tous aux documents publics et non seulement l’accès du demandeur à des documents le visant (arrêts du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, Rec, EU:T:2005:143, point 50, et du 20 mars 2014, Reagens/Commission, T‑181/10, EU:T:2014:139, point 143).
43 En deuxième lieu, il importe de souligner que le principe de bonne administration, repris par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux, trouve déjà une expression dans le cadre du règlement n° 1049/2001 dans ses articles 7 et 8, tels qu’interprétés par la jurisprudence de l’Union européenne. Or, la Cour a déjà jugé que, lorsque, comme en l’espèce, la Commission a répondu à la demande confirmative de la requérante hors délai, mais avant que la requérante n’ait tiré des conséquences de l’absence de réponse dans les délais conformément à l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001 – à savoir former un recours juridictionnel contre la réponse implicite ou présenter une plainte au Médiateur européen −, le dépassement des délais n’est pas susceptible d’entacher la réponse de la Commission d’une illégalité justifiant son annulation (voir, en ce sens, arrêt Commission/Agrofert Holding, point 13 supra, EU:C:2012:394, point 89).
44 En troisième lieu, en ce qui concerne le droit à une protection juridictionnelle effective, il découle des considérations exposées aux points 41 et 42 ci-dessus et de la jurisprudence, d’une part, que la question de savoir si une personne a besoin d’un document pour préparer un recours en annulation relève de l’examen de ce recours et, d’autre part, que, même à supposer que ce besoin soit avéré, ce besoin n’est pas pris en considération pour apprécier la balance des intérêts visée par l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 en ce qui concerne une demande d’accès au document (voir arrêt du 13 septembre 2013, Pays-Bas/Commission, T‑380/08, Rec, EU:T:2013:480, point 80 et jurisprudence citée). Il en découle que ce n’est que dans le cadre du recours formé à l’encontre de la décision de la Commission déclarant l’incompatibilité de l’aide dont elle a été bénéficiaire avec le marché intérieur que la requérante pourrait utilement soulever ce grief.
45 Compte tenu de toutes les considérations qui précèdent, le premier moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur dans l’interprétation et l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 et de la violation de l’obligation de motivation
46 Par le deuxième moyen, la requérante invoque une erreur dans l’interprétation et l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, dans la mesure où la Commission aurait appliqué de manière extensive la présomption générale de confidentialité des documents relevant de la procédure de contrôle des aides d’État, reconnue par la jurisprudence, en renversant substantiellement la charge de la preuve que ledit règlement impose à la Commission et sans vérifier si les considérations d’ordre général normalement applicables à un type de documents déterminé étaient effectivement applicables aux documents demandés in concreto. Une interprétation aussi large de ladite présomption serait susceptible de couvrir des documents qui n’entravent en aucune manière les enquêtes ni n’affectent aucunement les intérêts commerciaux des tiers et ne serait conforme ni à la finalité du règlement n° 1049/2001 ni à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux. En outre, la procédure d’enquête ayant été terminée, l’intérêt protégé n’existait plus au moment de l’introduction de la demande d’accès aux documents. Pour cette raison, l’arrêt TGI, point 12 supra (EU:C:2010:376), concernant une enquête encore ouverte, ne serait pas transposable à la présente affaire.
47 La requérante allègue que, en tout état de cause, la décision attaquée ne serait pas suffisamment motivée quant aux raisons justifiant la persistance, en dépit de la clôture de l’enquête, du risque d’atteinte au processus décisionnel. En outre, à défaut de l’étape fondamentale prévue par l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, la requérante n’aurait pas non plus eu la possibilité de réfuter la présomption générale de confidentialité, contrairement aux recommandations du Médiateur formulées dans sa décision du 31 janvier 2011 relative à la plainte 1403/2010/(FS) GG, dans une affaire présentant une similitude avec la présente affaire.
48 La Commission rétorque que les arguments de la requérante sont dénués de fondement, ne trouvent aucune expression dans le texte de la décision attaquée et sont en contradiction avec la jurisprudence de l’Union sur le rapport entre le règlement n° 1049/2001 et la règlementation spécifique en matière d’aides d’État.
49 À cet égard, il convient tout d’abord de rappeler la règlementation applicable ainsi que les principes jurisprudentiels développés en matière d’accès aux documents.
50 Premièrement, en vertu de l’article 15, paragraphe 3, TFUE et de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux, tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, sous réserve des principes et des conditions qui sont fixés conformément audit paragraphe 3. Notamment, en vertu du deuxième alinéa de ce paragraphe, lesdits principes et conditions sont fixés par voie de règlements par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, statuant conformément à la procédure législative ordinaire.
51 Deuxièmement, il y a lieu de souligner que, selon la jurisprudence de la Cour, l’activité administrative de la Commission n’exige pas la même étendue de l’accès aux documents que celle requise par l’activité législative d’une institution de l’Union (arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 91 ; voir également, en ce sens, arrêt TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 60).
52 Troisièmement, le règlement n° 1049/2001 vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible. Il ressort également de ce règlement, notamment de l’article 4 de celui‑ci, qui prévoit un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêts TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 51, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 61).
53 Quatrièmement, en vertu des exceptions figurant à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001, les institutions, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé, refusent l’accès à un document, dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée ou à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution (arrêt Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 62).
54 Cinquièmement, il est vrai que, selon une jurisprudence bien établie de la Cour, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001. L’institution concernée doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à cet article (arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, Rec, EU:C:2008:374, point 49, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 64).
55 Toutefois, la Cour a reconnu qu’il est loisible à l’institution de l’Union concernée de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (arrêts Suède et Turco/Conseil, point 54 supra, EU:C:2008:374, point 50, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 65).
56 Ainsi, la Cour a déjà admis l’existence de telles présomptions générales dans cinq cas d’espèce, à savoir en ce qui concerne les documents du dossier administratif afférent à une procédure de contrôle des aides d’État (voir, en ce sens, arrêt TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 61), les documents échangés entre la Commission et les parties notifiantes ou des tiers dans le cadre d’une procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises (voir, en ce sens, arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Rec, EU:C:2012:393, point 123, et Commission/Agrofert Holding, point 13 supra, EU:C:2012:394, point 64), les mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle (voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, Rec, EU:C:2010:541, point 94), les documents afférents à une procédure en manquement au stade de la procédure précontentieuse de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, Rec, EU:C:2013:738, point 65) ainsi que les documents du dossier relatif à une procédure d’application de l’article 101 TFUE (voir, en ce sens, arrêt Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 93).
57 Certes, toutes ces affaires étaient caractérisées par le fait que la demande d’accès en cause visait non un seul document, mais un ensemble de documents (voir arrêt Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 67 et jurisprudence citée). Dans ce type de situation, la reconnaissance d’une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents d’une certaine nature porterait, en principe, atteinte à la protection de l’un des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 permet à l’institution concernée de traiter une demande globale et de répondre à celle‑ci de manière correspondante (arrêts LPN et Finlande/Commission, point 56 supra, EU:C:2013:738, point 48, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 68).
58 Toutefois, ladite présomption a été reconnue comme applicable également lorsqu’un seul document avait fait l’objet d’une demande d’accès (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2013, Beninca/Commission, T‑561/12, EU:T:2013:558, points 1, 24 et 32).
59 S’agissant de l’accès aux documents relatifs aux procédures de contrôle des aides d’État, il a été précisé que de telles présomptions générales peuvent résulter du règlement nº 659/1999 ainsi que de la jurisprudence relative au droit de consulter les documents du dossier administratif de la Commission et que ledit règlement, et en particulier son article 20, ne prévoit aucun droit d’accès aux documents du dossier administratif de la Commission pour les intéressés dans le cadre de la procédure de contrôle ouverte conformément à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (arrêt TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, points 55 et 56).
60 En revanche, l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 659/1999 dispose que les observations reçues par la Commission, dans le cadre de ladite procédure de contrôle, sont communiquées à l’État membre concerné, ce dernier ayant ensuite la possibilité de répondre à ces observations dans un délai déterminé. En effet, la procédure de contrôle des aides d’État est, compte tenu de son économie générale, une procédure ouverte vis‑à‑vis de l’État membre responsable de l’octroi de l’aide et la Commission n’est pas en droit d’utiliser dans sa décision finale, sous peine de violer les droits de la défense, des informations que celui-ci n’aurait pas été mis en mesure de commenter (arrêts du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, C‑74/00 P et C‑75/00 P, Rec, EU:C:2002:524, point 81, et TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 57).
61 Il résulte de ce qui précède que les intéressés, à l’exception de l’État membre responsable de l’octroi de l’aide, ne disposent pas, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État, du droit de consulter les documents du dossier administratif de la Commission. Il y a lieu de tenir compte de cette circonstance aux fins de l’interprétation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement nº 1049/2001. En effet, si ces intéressés étaient en mesure d’obtenir l’accès, sur le fondement du règlement nº 1049/2001, aux documents du dossier administratif de la Commission, le régime de contrôle des aides d’État serait mis en cause (arrêt TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 58).
62 Certes, le droit de consulter le dossier administratif dans le cadre d’une procédure de contrôle ouverte conformément à l’article 108, paragraphe 2, TFUE et le droit d’accès aux documents, en vertu du règlement nº 1049/2001, se distinguent juridiquement, mais il n’en demeure pas moins qu’ils conduisent à une situation comparable d’un point de vue fonctionnel. En effet, indépendamment de la base juridique sur laquelle il est accordé, l’accès au dossier permet aux intéressés d’obtenir l’ensemble des observations et des documents présentés à la Commission, et, le cas échéant, de prendre position sur ces éléments dans leurs propres observations, ce qui est susceptible de modifier la nature d’une telle procédure (arrêt TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 59).
63 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, aux fins de l’interprétation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement nº 1049/2001, il y a lieu de reconnaître l’existence de la présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête (arrêt TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 61).
64 Cependant, cette présomption générale n’exclut pas le droit pour lesdits intéressés de démontrer qu’un document donné dont la divulgation est demandée n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé en vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement nº 1049/2001 (arrêts TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 62, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 100).
65 En revanche, l’exigence imposant de vérifier si la présomption générale en question s’applique réellement ne saurait être interprétée en ce sens que la Commission devrait examiner individuellement tous les documents demandés en l’espèce. Une telle exigence priverait cette présomption générale de son effet utile, à savoir permettre à la Commission de répondre à une demande d’accès globale d’une manière également globale (arrêts LPN et Finlande/Commission, point 56 supra, EU:C:2013:738, point 68, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 101).
66 C’est à lumière des principes jurisprudentiels rappelés ci-dessus qu’il y a lieu d’examiner si la Commission a commis une erreur dans l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
67 En l’espèce, il y a lieu d’indiquer que la demande d’accès présentée par la requérante concerne les documents relevant de la phase d’ouverture de la procédure formelle d’examen et notamment la plainte, un addendum à cette plainte et la correspondance échangée entre la plaignante et la Commission durant l’enquête. Il est donc constant que lesdits documents relèvent de la phase d’enquête de la procédure de contrôle des aides d’État.
68 En vertu des principes jurisprudentiels évoqués ci‑dessus, il y a lieu de retenir que la Commission a à bon droit appliqué la présomption générale de confidentialité des documents concernant la procédure de contrôle des aides d’État au cas d’espèce.
69 À cet égard, l’argument de la requérante, selon lequel, d’une part, une telle présomption ne pourrait pas s’appliquer à des documents relevant d’une procédure d’enquête clôturée et, d’autre part, l’arrêt TGI, point 12 supra (EU:C:2010:376), ne trouverait pas à s’appliquer en l’espèce, ne saurait prospérer.
70 En effet, la question de l’applicabilité de la jurisprudence issue de l’arrêt TGI, point 12 supra (EU:C:2010:376), à un cas où la procédure d’enquête en matière d’ententes était clôturée a déjà été tranchée expressément par l’arrêt Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra (EU:C:2014:112). À cet égard, la Cour a déjà jugé que la divulgation des documents demandés est susceptible de porter atteinte à la protection des activités d’enquête relative à une procédure d’application de l’article 101 TFUE, lorsqu’un recours juridictionnel dirigé contre la décision au fond est pendant (arrêt Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 98). Une telle constatation est susceptible d’être appliquée par analogie également s’agissant d’une procédure de contrôle des aides d’État.
71 Une telle solution s’explique par la prise en considération de la possibilité pour la Commission, en fonction de l’issue de la procédure juridictionnelle, de reprendre ses activités aux fins de l’adoption éventuelle d’une nouvelle décision (arrêts Commission/Éditions Odile Jacob, point 56 supra, EU:C:2012:393, point 130, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 99).
72 Dès lors, c’est à bon droit que la Commission a pu, d’une part, refuser l’accès à tous les documents afférents à la procédure de contrôle des aides d’État visés dans la demande d’accès de la requérante sans procéder au préalable à un examen concret et individuel de ces documents et, d’autre part, appliquer la présomption à caractère générale et fournir une motivation globale pour tous les documents faisant l’objet de ladite demande, sans pour autant méconnaître son obligation de motivation.
73 Cette conclusion ne saurait être infirmée par les autres arguments soulevés par la requérante.
74 Premièrement, en ce qui concerne la possibilité de réfuter la présomption générale de confidentialité, selon la jurisprudence bien établie évoquée aux points 64 et 65 ci-dessus, la requérante aurait dû démontrer qu’un certain document, pour lequel elle a demandé l’accès, n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant sa divulgation.
75 Il résulte de l’échange de correspondance avec la Commission que la requérante a, à plusieurs reprises, eu l’occasion d’expliquer les raisons de sa demande et d’invoquer l’existence d’un éventuel intérêt supérieur justifiant la divulgation des documents concernés.
76 Toutefois, ni dans cet échange ni dans le cadre de son recours, la requérante ne fait valoir qu’une partie des documents visés par sa demande n’était pas couverte par la présomption générale susmentionnée ou qu’un intérêt public supérieur justifierait la divulgation des documents visés.
77 Certes, la requérante invoque la nécessité d’utiliser les documents visés par la demande d’accès, afin de préparer sa défense dans le cadre du recours formé contre la décision déclarant l’incompatibilité de l’aide, ainsi que l’intérêt à la transparence du processus décisionnel des autorités publiques comme des informations qui fondent leurs décisions.
78 Cependant, des considérations aussi générales ne sauraient, en tant que telles, être de nature à primer sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question (voir, en ce sens, arrêts Suède e.a./API et Commission, point 56 supra, EU:C:2010:541, point 158 ; LPN et Finlande/Commission, point 56 supra, EU:C:2013:738, point 93, et Commission/EnBW Energie Baden-Württemberg, point 51 supra, EU:C:2014:112, point 105).
79 En effet, l’exigence imposant au demandeur d’invoquer de manière concrète des circonstances fondant un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents concernés est conforme à la jurisprudence de la Cour (voir, en ce sens, arrêts TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 62, et Commission/Agrofert Holding, point 13 supra, EU:C:2012:394, point 68).
80 En outre, conformément à ladite jurisprudence, pour autant que la requérante a demandé l’accès auxdits documents afin d’être en mesure de vérifier si la Commission a changé de position eu égard à l’examen de compatibilité de l’aide d’État en cause, en raison des nouveaux éléments fournis par la plaignante, cette circonstance ne démontre pas l’existence d’un « intérêt public supérieur », au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêts TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 70, et LPN et Finlande/Commission, point 56 supra, EU:C:2013:738, point 95).
81 Deuxièmement, dans ce contexte jurisprudentiel, la requérante ne saurait reprocher à la Commission d’avoir interprété de manière excessivement extensive la présomption générale de confidentialité et d’avoir opéré un renversement de la charge de la preuve qui entache d’illégalité la procédure suivie. Dans ce contexte, la référence à la recommandation du Médiateur du 31 janvier 2011, adoptée dans le cadre d’une autre affaire, est également dénuée de pertinence en l’espèce.
82 Troisièmement, au vu de la jurisprudence rappelée aux points 70 et 71 du présent arrêt, l’argument de la requérante concernant la distinction opérée entre procédure terminée ou en cours par l’article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001 est non fondé.
83 Quatrièmement, s’agissant de la prétendue violation de l’obligation de motivation, telle que prévue par l’article 296 TFUE, et à la lumière de la jurisprudence évoquée aux points 51 à 65 et 70 et 71 ci-dessus, il y a lieu de conclure que la Commission s’est conformée à ladite obligation, en expliquant dans sa décision que, en premier lieu, les documents visés par la demande d’accès concernaient la phase d’enquête dans la procédure de contrôle d’aides d’État, dans laquelle la requérante était considérée comme bénéficiaire de ladite aide ; en deuxième lieu, la requérante, en tant que bénéficiaire, n’aurait aucun droit d’accès auxdits documents en vertu de l’article 20 du règlement n° 659/1999 ; en troisième lieu, les documents en cause étaient couverts par les exceptions, prévues par l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001 ; en quatrième lieu, si les intéressés, autre que l’État membre concerné, étaient en mesure d’obtenir l’accès, sur le fondement du règlement nº 1049/2001, aux documents du dossier administratif de la Commission, le régime de contrôle des aides d’État serait mis en cause ; en cinquième lieu, la jurisprudence a reconnu une présomption générale d’atteinte à la protection des objectifs d’enquête ; en sixième lieu, la décision clôturant la procédure de contrôle des aides faisant l’objet d’un recours intenté par la requérante, il ne saurait être exclu que la Commission soit emmenée à rouvrir la procédure d’enquête, et, en dernier lieu, la jurisprudence issue de l’arrêt TGI, point 12 supra (EU:C:2010:376), à cet égard était pleinement transposable à la présente affaire.
84 En effet, dans la mesure où la requérante a été mise en mesure de faire valoir ses droits devant le juge de l’Union et où ce dernier a été mis en mesure d’exercer pleinement son contrôle sur la légalité de la décision attaquée, il y a lieu de retenir que ladite motivation est suffisante et que la décision n’est entachée d’aucun vice.
85 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, le deuxième moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré d’une erreur dans l’interprétation et l’application de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001 et de la violation de l’obligation de motivation
86 La décision attaquée étant déjà légalement fondée par ses motifs relatifs à l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, le présent moyen doit être rejeté comme étant en toute hypothèse inopérant.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 et du principe de proportionnalité
87 La requérante invoque, à titre subsidiaire, la violation du principe de proportionnalité en ce que la Commission n’aurait pas dûment pris en compte la possibilité d’accès partiel aux documents visés par sa demande, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, et n’aurait aucunement motivé sa décision à cet égard. S’agissant plus particulièrement des documents relevant de l’échange de correspondance entre la Commission et la plaignante, la requérante allègue que la Commission aurait pu, à tout le moins, lui communiquer une liste des documents faisant partie dudit échange.
88 Conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.
89 Il est vrai que, selon la jurisprudence de la Cour, l’examen de l’accès partiel à un document des institutions de l’Union doit être réalisé à l’aune du principe de proportionnalité (arrêt du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala, C‑353/99 P, Rec, EU:C:2001:661, points 27 et 28).
90 En application de ce principe, il résulte des termes mêmes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 qu’une institution est tenue d’examiner s’il convient d’accorder un accès partiel aux documents visés par une demande d’accès, en limitant un refus éventuel aux seules données couvertes par les exceptions visées. L’institution doit accorder un tel accès partiel si le but poursuivi par cette institution, lorsqu’elle refuse l’accès au document, peut être atteint dans l’hypothèse où cette institution se limiterait à occulter les passages qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé (arrêts Conseil/Hautala, point 89 supra, EU:C:2001:661, point 29 ; du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil, T‑264/04, Rec, EU:T:2007:114, point 50 , et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, EU:T:2013:419, point 84).
91 Toutefois, s’agissant de l’accès aux documents relatifs aux procédures de contrôle des aides d’État ou de contrôle des concentrations, dans le cadre desquelles la présomption générale de confidentialité s’applique, la jurisprudence a retenu que ladite présomption signifiait que les documents couverts par celle-ci échappaient à l’obligation d’une divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu (voir, en ce sens, arrêt Commission/Éditions Odile Jacob, point 56 supra, EU:C:2012:393, point 133).
92 Or, il a déjà été établi aux points 67 à 84 du présent arrêt que c’est à bon droit que la Commission a appliqué ladite présomption en l’espèce. De même, il y a lieu de relever que c’est conformément à la jurisprudence, rappelée au point 91 ci‑dessus, que la Commission a refusé un accès, même partiel, auxdits documents. En outre, contrairement à ce que prétend la requérante, un tel refus doit être considéré comme suffisamment motivé dès lors qu’est mentionné au point 3.2 de la décision attaquée la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents visés par la demande de la requérante et qu’il y est conclu que ceux‑ci étaient manifestement et entièrement couverts par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001 et qu’ils n’étaient pas soumis à l’obligation de divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu.
93 Dans ce contexte, compte tenu du pouvoir de la Commission de ne pas procéder à la divulgation même partielle des documents visés par la demande de la requérante, l’argument de cette dernière concernant la possibilité pour la Commission de transmettre la liste de la correspondance entre la plaignante et la Commission est non fondé.
94 Dès lors, il y a lieu de rejeter le quatrième moyen comme étant non fondé.
Sur le cinquième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001, du principe de proportionnalité ainsi que de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux
95 Dans le cadre du présent moyen, la requérante fait valoir que, même si le Tribunal estimait que la présomption générale de confidentialité devait être considérée comme applicable en l’espèce et comme pouvant exclure également un accès partiel, la Commission demeurerait responsable d’une violation de l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001 ainsi que du principe de proportionnalité et de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux, dans la mesure où celle-ci n’aurait pas mis en balance les intérêts commerciaux des entreprises privées et à la protection des activités d’enquête avec l’intérêt public supérieur. En effet, lesdites dispositions imposeraient à la Commission de vérifier une condition supplémentaire, lorsqu’elle apprécie le bien-fondé d’une demande d’accès aux documents, à savoir l’absence d’intérêt public supérieur à la divulgation des documents demandés, comme reconnu par la jurisprudence (arrêts du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, Rec, EU:T:2005:125, point 69, et Suède et Turco/Conseil, point 54 supra, EU:C:2008:374, point 44).
96 La requérante invoque en substance les intérêts à la transparence des processus décisionnels des institutions et à la protection juridictionnelle effective et estime que, en tant qu’intérêts généraux, ceux-ci devraient prévaloir sur les intérêts de la plaignante ou sur l’intérêt au bon déroulement d’une enquête qui est déjà clôturée.
97 Conformément aux paragraphes 2 et 3 de l’article 4 du règlement n° 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans les cas exceptionnels énumérés, à moins qu’un intérêt public supérieur en justifie la divulgation.
98 Selon la jurisprudence, si les institutions considèrent que la divulgation d’un document risque de porter atteinte à la protection d’un des intérêts énumérés par l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001, il leur incombe de vérifier qu’il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant cette divulgation, en dépit dudit risque (voir, en ce sens, arrêts Verein für Konsumenteninformation/Commission, point 95 supra, EU:T:2005:125, point 69, et Suède et Turco/Conseil, point 54 supra, EU:C:2008:374, point 44). Dans ce contexte, il incombe auxdites institutions de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné et, notamment, l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible, eu égard aux avantages découlant, ainsi que le relève le considérant 2 du règlement n° 1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (arrêt Suède et Turco/Conseil, point 54 supra, EU:C:2008:374, point 45).
99 En l’espèce, la requérante invoque, dans le cadre du présent recours, en tant qu’intérêts publics supérieurs, d’une part, l’intérêt général à la transparence et, d’autre part, l’intérêt à une protection juridictionnelle effective.
100 Premièrement, s’agissant de l’intérêt à la transparence, il a été jugé que l’intérêt public supérieur, visé à l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement n° 1049/2001, en considération duquel les documents doivent être divulgués en application de ladite disposition, doit être distinct du principe de transparence. Toutefois, le fait qu’un demandeur d’accès n’invoque aucun intérêt public distinct du principe de transparence n’implique pas automatiquement qu’une mise en balance des intérêts en présence n’est pas nécessaire. En effet, l’invocation de ce même principe peut présenter, au vu des circonstances particulières de l’espèce, une acuité telle qu’elle dépasse le besoin de protection des documents litigieux (arrêt du 12 septembre 2007, API/Commission, T‑36/04, Rec, EU:T:2007:258, point 97).
101 Partant, ce n’est que lorsque les circonstances particulières de l’espèce permettent de considérer que le principe de transparence présente une acuité particulière que ce principe pourrait constituer un intérêt public supérieur, susceptible de dépasser le besoin de protection des enquêtes et des intérêts commerciaux des entreprises et, donc, de justifier la divulgation des documents demandés conformément à l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement n° 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt Suède e.a./API et Commission, point 56 supra, EU:C:2010:541, point 156).
102 Or, même à supposer qu’il soit possible de justifier sur ce fondement la divulgation de documents alors qu’il est présumé que celle‑ci porte atteinte à l’un des intérêts protégés par le régime d’exceptions visé à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, force est de constater que, en l’espèce, la requérante, d’une part, n’a pas invoqué expressément dans sa demande d’accès aux documents ledit principe et, d’autre part, s’est bornée à citer, dans la requête introductive d’instance, à titre d’exemple et de manière générale, l’intérêt à la transparence comme intérêt supérieur public que la Commission aurait dû prendre en compte, sans pour autant expliquer en quoi celui‑ci primerait sur l’intérêt général à la protection des enquêtes et sur les intérêts commerciaux des entreprises (voir, en ce sens, arrêt Ryanair/Commission, point 33 supra, EU:T:2010:511, point 82).
103 Des considérations aussi générales ne sauraient être de nature à établir que le principe de transparence présentait, en l’espèce, une quelconque acuité particulière qui aurait pu primer sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question.
104 Deuxièmement, s’agissant de l’intérêt à la protection juridictionnelle effective, il est vrai que celui‑ci constitue un droit fondamental de l’Union, consacré notamment à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, reconnu par la jurisprudence de la Cour (voir, en ce sens, arrêts du 22 décembre 2010, DEB, C‑279/09, Rec, EU:C:2010:811, points 29 et 31 ; du 31 janvier 2013, D. et A., C‑175/11, Rec, EU:C:2013:45, point 80, et du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, Rec, EU:C:2013:625, point 98 et jurisprudence citée).
105 Toutefois, en l’espèce, comme rappelé aux points 41 et 42 ci-dessus, l’intérêt personnel de la requérante, en tant que bénéficiaire d’une aide d’État, concernée par des procédures de contrôle des aides d’État, à exercer son droit au recours à l’encontre de la décision de la Commission, adoptée à la fin d’une telle procédure, ne peut être retenu comme intérêt public supérieur primant sur les intérêts protégés aux premier et troisième tirets de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 et justifiant la divulgation des documents demandés (voir, en ce sens, arrêt TGI, point 12 supra, EU:C:2010:376, point 70).
106 En effet, l’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à des documents le concernant personnellement ne saurait généralement être décisif dans le cadre tant de l’appréciation de l’existence d’un intérêt public supérieur que de la mise en balance des intérêts au titre de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001 (arrêts du 9 septembre 2008, MyTravel Group/Commission, T‑403/05, Rec, EU:T:2008:316, point 66, et Reagens/Commission, point 42 supra, EU:T:2014:139, point 144).
107 La requérante n’ayant identifié aucun intérêt public général que la Commission aurait dû mettre en balance avec les intérêts qui sont mentionnés aux premiers et troisièmes tirets de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, il convient de conclure que la Commission n’a commis aucune violation de l’article 4, paragraphes 2 et 3, dudit règlement, de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux ou du principe de proportionnalité.
108 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter également le cinquième moyen comme étant non fondé et, partant, le recours dans sa totalité sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité du deuxième chef de conclusions.
Sur les dépens
109 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Sea Handling SpA supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 mars 2015.
Signatures